Í umræðu undanfarinna ára hefur verið kallað eftir auknu lýðræði, en hugmyndir fólks um hvernig það lítur út í framkvæmd eru ærið misjafnar. Ýmist er lagt til að þingmenn fái aukið frelsi frá flokksvilja eða almenningur frá þingsvilja, og að ýmist almenningur, þingmenn eða forseti geti skotið málefnum þings til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þá hefur verið lögð til þátttaka borgararáða í gerð fjárlaga, og jafnvel lagt til að borgararáð verði til grundvallar almennrar lagasetningar, í anda rökræðulýðræðis. Samhliða þessum kröfum hafa verið höfð varnaðarorð, jafn margvísleg og kröfurnar sem þau eru viðbrögð við. Bent er á fræðilegar hættur og raunveruleg dæmi um misheppnun í beinna lýðræði en við búum við, og kostir fulltrúalýðræðis tíundaðir.

Þegar talað er um lýðræði er átt við tvo hluti. Annars vegar lýðræði sem ákvörðunartæki, hins vegar lýðræði sem kerfi. Hið fyrra er falið í því síðara. Í lýðræði sem kerfi er gangverk sem býr til þær tillögur sem fara í ákvörðunarferlið, ásamt stofnunum sem viðhalda ferlinu. Á Íslandi búa þingmenn til tillögurnar og þingheimur kýs um þær. Hversu beint lýðræðið er má segja að felist í hve náin aðkoma almennings er að tillögusmíðinni og ákvarðanatökunni.

Sú skoðun er útbreidd að báðum þessum liðum sé ábótavant. Þingið er sagt ganga erinda fjársterkra aðila [1] og vera undirselt flokkaforystu. [2] Kristinn Már Ársælsson segir þá leið “að almenningur kjósi á fjögurra ára fresti fulltrúa úr stjórnmálaflokkum [sé] ein veikasta mynd lýðræðis sem völ er á”. [3] Baktjaldamakk og lygar ráðamanna hafi verið gegnumgangandi, og þegar lýðræðislaust hagkerfið hrundi voru vandamál þess flutt á herðar almennings.

Tillögur hans til bóta byggja á nokkrum dæmum sem hann nefnir um aukna almenna þátttöku borgara í tillögugerð og ákvarðanatöku. Fyrst og fremst ber að nefna hverfisráð í Porto Alegre í Brasilíu, sem hvert kýs sér fulltrúa á sameiginlegt þing sem skipuleggur fjárhagsáætlun. Hún er send til borgarstjórnar sem veitir henni formlegt samþykki. [4] Þetta fyrirkomulag hefur aukið jöfnuð og hlotið hrós Alþjóðabankans. [5] Önnur dæmi um borgaralega þátttöku í lýðræðisferlinu eru borgaraþing sem fengin voru til að breyta kosningalöggjöf Bresku-Kólumbíu og hverfisráð í Chicago, sem hafa sterk ítök í stjórn skólamála þar í borg. [6]

Björn Einarsson tekur svipaða pólhæð í tillögum sínum um rökræðulýðræði. Hann leggur til að þingmenn hafi samræður við borgaraþing til hliðsjónar sem “þann grunn sem pólitískar ákvarðanir Alþingis byggjast á”. [7] Hugmyndin er að samræður og hugðarefni almennra borgara fái þá að koma á borð ráðamanna, sem aftur veita upplýsingar til að grundvalla umræður borgaranna og til að rökstyðja eigin ákvarðanatöku.

Annars konar röksemd fyrir beinu lýðræði er að það er einfaldlega réttur almenns borgara að hafa sitt að segja í málefnum sem snerta hann. Framsal valdsins, ef það er ekki sjálfviljugt, getur varla talist lýðræðislegt. Fyrst þarf að sannfæra viðkomandi að hag hans sé best borgið í slíku framsali, en eins og Ögmundur Jónasson bendir á; “forsjá hinna meintu fullkomnu kerfa og hinna einvalda sérfræðinga hefur ekki skilað okkur þeim gæðum sem að var stefnt”. Röksemdir um fullkomið skipulag sem við ofurseljum okkur hafa ekki staðist. Við þurfum að huga að aðferðinni, frekar en niðurstöðunni, segir Ögmundur, og lýðræðisleg ákvarðanataka er lausnin, ekki síst því “sátt er líklegri til að skapast ef allir hafa átt þess kost að koma beint að ákvarðanatöku”. [8]

Þó ríkir ekki sátt um þá staðhæfingu. Varúðarorð eru höfð uppi, bæði um tillögusmíð almennings sem og þjóðaratkvæðagreiðslur um tillögur þingsins.

Ólafur Stephensen vísar til dæmis til umfjöllunar The Economist um beint lýðræði, og þá bakþanka sem tímaritið hefur um það með tilliti til reynslunnar af því í Kaliforníu. [9] Þar getur almenningur lagt til frumvörp um fjárútlát fylkisins, sem The Economist segir hafa leitt til fjárhagsvændræða sem fylkið er nú komið í. Orsakir vandans í Kaliforníu virðast vera hve almenningi er auðvelt er að koma á framfæri frumvörpum án þess að hafa áhyggjur af fjármögnun þeirra, vandamál sem ekki er til staðar í Porto Alegre, þar sem fulltrúar borgararáðanna þurfa að setja saman heilsteypta áætlun. Tilmæli tímaritsins eru að beint lýðræði verði öryggisventill á aðgerðir ríkisins – að beint lýðræði verði til ákvörðunar í undantekningartilfellum, en ekki til skipulagningar. [10] Svipaður tónn er í ummælum Þorkels Sigurlaugssonar, sem bendir á að þótt skynsamlegt sé að fjármagna vegagerð með eldsneytissköttum – drýgstu notendur veganna á þyngstu bílunum greiða iðulega hæsta eldsneytisskatta – væru slíkir skattar líklega óvinsælir í þjóðaratkvæðagreiðslu. Til að þessi skynsemi fengi að ráða þyrfti upplýsta umræðu, sem krefst til dæmis góðrar fjölmiðlunar. Einnig sé afskaplega mikilvægt að valkostirnir séu vel úthugsaðir og afleiðingar hvers þeirra ljósar. [11] The Economist orðar það sem svo að málefnin þurfi að vera einföld og skiljanleg, með skýrum ákvæðum hvað tillagan mun kosta og hvaðan þeir peningar skulu koma. [12]

Vantraust á gæði íslenskra fjölmiðla og upplýsingaveitur kemur skýrt fram í sjónarmiðum stjórnsýslufræðinganna Hauks Arnórssonar og Sigurbjargar Sigurgeirsdóttur. Þau benda á að rafræn upplýsingamiðlun íslenskra stjórnvalda og fjölmiðla sé aftarlega á merinni, sem gefi óupplýstri umræðu á netinu meira vægi en erlendis. Sú umræða sé veik fyrir múgæsingi og fæli frá sér fræðimenn sem gætu leiðrétt rangt mál. [13]

Haukur og Sigurbjörg skilja “rafrænt lýðræði” í samhengi upplýsingamiðlunar erlendra stjórnvalda til almennings, og viðleitni þeirra stjórnvalda til að “auka þátttöku hans og áhrif á ýmsum stigum fulltrúalýðræðisins”. Þetta er ef til vill vægari mynd af tillögum Björns Einarssonar, og reikna má með að þau eigi líkt honum við ráðgefandi þátttöku. Ástæða tortryggni þeirra við beina ákvarðanatöku almennings, sem þau kalla “takkalýðræði” til aðgreiningar frá “rafrænu lýðræði”, er annars vegar að það sé “of frumstætt stjórnarform fyrir heilar þjóðir” og hins vegar ofríki meirihlutans. [14] Þorsteinn Pálsson segir um ofríki meirihlutans að “[f]ulltrúalýðræðið mildar það en beina lýðræðið skerpir það”, og að það orsakist af málsmeðferðarferlunum sem eru til staðar á þingi en ekki í þjóðaratkvæðagreiðslum. [15] Myndin sem Haukur og Sigurbjörg draga upp af samræðum á netinu styður þessa greiningu.

Allt ber þetta að sama brunni; skortur á yfirvegun og upplýstri ákvarðanatöku af hendi almennings veldur því að “[a]lmennir borgarar geta einfaldlega séð hag sínum betur borgið með því að velja fulltrúa til að taka einstakar ákvarðanir”. [16] Plássið fyrir beina þátttöku almennings er þá, eins og The Economist leggur til, í formi öryggisventils. Til að skjóta málum í þjóðaratkvæðagreiðslu ætti að þurfa, allt eftir því hvern er rætt við, ákveðið hlutfall þingmanna eða almennings, eða einfaldlega forsetann, eins og nú er.

Loks má óttast að fleiri þjóðaratkvæðagreiðslur muni leyfa þingmönnum að firra sig ábyrgð frá erfiðum ákvarðanatökum, með því að senda þær í dóm þjóðarinnar. Pawel Bartoszek bendir á hvernig Ögmundur Jónasson skýlir sér á bak við afstöðu almennings þegar hún er honum hliðholl, en lítur framhjá henni þegar hún er það ekki, í tilfelli deilunnar um tilvist Reykjavíkurflugvallar. Til að múgspurningar verði ekki að slíkum skrípaleik sé eðlilegt að búa þeim einhverja umgjörð. [17]

Að þessari stuttu yfirferð lokinni má greina tvö megindeilumál.

Hve víðar heimildir mega almennir borgarar hafa til að leggja til málefni til meðferðar á þingi?
Flest sjónarmið sem hér hefur verið litið til setja frumkvæði almennings í þingmálum þröngar skorður. [18] Í ljósi reynslu Kaliforníu virðist óskynsamlegt að fjárlög séu undir jafn taumlausri stjórn almennings og þar hefur verið. Hins vegar sýnir reynsla Porto Alegre að smíði heildstæðrar fjárhagsáætlunar er á færi almennra fulltrúa hverfisráða. Taumhaldið á þeim er talsvert sterkara en á þingmönnum, sem við kjósum til að sjá um miklu fleiri málefni og í flokkabúntum.

Hættan á ofríki meirihlutans verður til hér, og er talsvert vandasamara spursmál. Það mætti smíða stóra og sístækkandi skrá yfir öll þau málefni sem meirihlutaræði ætti ekki að ná til. Það er þó vandamál sem þingið stríðir líka við, þótt þingmenn veigri sér ef til vill við málefni sem styggja alvarlega vissa hagsmunahópa. Af þessum sökum sýnist mér óheppilegt að almenningur geti sett almenn lög, en af sömu sökum og mér þykir varasamt að þingið geti það – því ekki eru til algildar reglur um hvað er réttmætt svið löggjafar.

Hvaða skilyrði þarf málefni að uppfylla til að það henti í þjóðaratkvæðagreiðslu?
Eins og Pawel og Þorkell bentu á getur skortur á yfirvegun, framsýni og áreiðanlegum upplýsingum skaddað skynsamlega ákvarðanatöku. Við því eru tvö svör. Eins og Þorkell segir sjálfur geta líka þingmenn verið óupplýstir, og það sem verra er, vel upplýstir en gangandi erinda fjársterkra hagsmunaaðila. Framsýni þingmanna hefur líka oft verið dregin í efa, enda virðist manni stundum sem sjóndeildarhringur þeirra sé við næstu kosningar. En meginsvarið sýnist mér vera að réttur almenns borgara til að afsala sér ákvörðunarvaldi liggur hjá honum og honum einum. Það að aðrir telji hann of óupplýstan til að taka ákvarðanir er ekki réttlæting til að hrifsa af honum þann rétt. Spurningin er hvað á að gera ef flestir vilja afsala sér réttinum en fáir, að eigin mati upplýstir, borgarar vilja taka þátt í ákvarðanatökunni. Svarið við því liggur ekki í augum uppi, en rafrænt lýðræði byði upp á eina lausn.

Með því að skrá atkvæði sín á kosningavefsíðu, sem væntanlega yrði framtíðarúrlausn netkosninga, býðst notendum að framselja ógreidd atkvæði sín til fulltrúa að eigin vali, til dæmis til þingsins eða flokks innan þess – eða annarra kjósenda. Þeir sem vilja kjósa geta þá gert það, en geri maður það ekki er atkvæði manns ráðstafað eftir vilja þeirra fulltrúa sem maður valið sér. [19] Með slíku fyrirkomulagi myndi spurningin um hver ætti að gangsetja þjóðaratkvæðagreiðslu leysast af sjálfu sér.

Við því mætti hreyfa þær mótbárur að maður vilji ekki vera settur undir geðþóttaákvarðanir samborgara sinna, maður vilji yfirvegaðar ákvarðanir þingsins. Ég fæ ekki séð að sú krafa vegi þyngra en réttur hinna til að kjósa sjálf um málefnin sem snerta þau sjálf alveg jafn mikið. Beint kjósandi samborgararnir geta með fullum rétti spurt hvers vegna þeir ættu að vera settir undir geðþóttaákvarðanir þingsins, ef þeir telja þær slíkar.

Tilvísanir
[1] Sjá til dæmis Kristinn Már Ársælsson, “Lýðræðið,” Fréttablaðið, 26.maí 2011, 24 og Hjálmar Sveinsson, “Til varnar stjórnmálum,” Fréttablaðið, 2. nóvember 2011, 18.
[2] Sjá til dæmis Björn Einarsson, “Rökræðulýðræði er mikilvægara en beint lýðræði,” Fréttablaðið, 26.ágúst 2011, 20. Til gamans má geta að innanríkisráðherra sagði í persónulegu samtali 14. september 2011 að flokkakerfið “fangelsar hugann”.
[3] Kristinn Már Ársælsson, “Lýðræðið,” Fréttablaðið, 26.maí 2011, 24.
[4] Kristinn Már Ársælsson, “Alvöru lýðræði,” Fréttablaðið, 3. ágúst 2011, 16.
[5] Deepti Bhatnagar et al., “Participatory budgeting in Brazil” (PDF)
[6] Kristinn Már Ársælsson, “Lýðræðið,” Fréttablaðið, 26.maí 2011, 24.
[7] Björn Einarsson, “Rökræðulýðræði er mikilvægara en beint lýðræði,” Fréttablaðið, 26.ágúst 2011, 20.
[8] Ögmundur Jónasson, “Um frelsi og gæði ákvarðana,” Fréttablaðið, 18.ágúst 2011, 18.
[9] Ólafur Þ. Stephensen, “Önnur Kalifornía?” Fréttablaðið, 3. maí 2011, 14.
[10] “The perils of extreme democracy,” The Economist
[11] Þorkell Sigurlaugsson, “Skoðanakannanir og þjóðarvilji” Fréttablaðið, 27. júlí 2011, 17.
[12] “The perils of extreme democracy,” The Economist
[13] Haukur Arnórsson og Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir, “Er beint lýðræði betra lýðræði?” Fréttablaðið, 14. janúar 2010, 22.
[14] Ibid.
[15] Þorsteinn Pálsson, “Beint eða óbeint” Fréttablaðið, 1. október 2011, 16.
[16] Ibid.
[17] Pawel Bartoszek, “Múgurinn spurður II” Fréttablaðið, 15. júlí 2011, 13.
[18] Stjórnlagaráð leggur aftur á móti til nokkuð víðar heimildir. Sjá Stjórnlagaráð, “Frumvarp“
[19] Þetta er auðvitað það sem þessi síða miðar að.

Heimildir
Björn Einarsson. “Rökræðulýðræði er mikilvægara en beint lýðræði.” Frétt​ablaðið, 26.ágúst 2011, 20.
Bhatnagar, Deepti, et al., “Participatory budgeting in Brazil,” (PDF) (skoðað 15. janúar 2012)
Hjálmar Sveinsson. “Til varnar stjórnmálum.” Fréttablaðið, 2. nóvember 2011, 18.
Kristinn Már Ársælsson. “Alvöru lýðræði.” Fréttablaðið, 3. ágúst 2011, 16.
Kristinn Már Ársælsson. “Lýðræðið.” Fréttablaðið, 26.maí 2011, 24.
Ólafur Þ. Stephensen. “Önnur Kalifornía?” Fréttablaðið, 3. maí 2011, 14.
Pawel Bartoszek. “Múgurinn spurður II.” Fréttablaðið, 15. júlí 2011, 13.
Stjórnlagaráð. “Frumvarp.” Stjórnlagaráð 2011, (skoðað 15. janúar 2012)
“The perils of extreme democracy.” The Economist, birt 20. apríl 2011, (skoðað 15. janúar 2012)
Þorkell Sigurlaugsson. “Skoðanakannanir og þjóðarvilji.” Fréttablaðið, 27. júlí 2011, 17.
Þorsteinn Pálsson. “Beint eða óbeint.” Fréttablaðið, 1. október 2011, 16.
Ögmundur Jónasson. “Um frelsi og gæði ákvarðana.” Fréttablaðið, 18.ágúst 2011, 18.