Þjóðirnar í samstarfinu hafa sett sér það markmið að styrkja stoðir viðskipta á
milli landanna og stuðla að því að Doha-þróunarstefna WTO nái fram að
ganga. Í þessu augnamiði hafa G10-þjóðirnar skuldbundið sig til að vinna í
nánu samstarfi við aðrar þjóðir innan WTO og þróa áfram landbúnaðarstefnu
landanna þannig að öll aðildarríki geti unað sátt við sinn hlut. Áhrif G10-
ríkjanna á stefnumörkun í alþjóðaviðskiptum með landbúnað eru meiri en á
flestum öðrum sviðum viðskipta og ríkin hafa skapað sér ákveðna sérstöðu
á meðal annarra aðildarríkja WTO. Hins vegar er mikilvægt að ríkin leggi á
vaðið og einsetji sér að leiða baráttu fyrir afnámi verndartolla og annarra hafta
í alþjóðaviðskiptum með landbúnaðarvörur - og helst afnámi tolla á öllum
vörum í fyllingu tímans.
Það er hátt reitt til höggs, en að sama skapi er til mikils að vinna. Nýlegar
rannsóknir gefa til kynna að ef viðskiptahömlur á milli landa í þjónustu,
iðnaði og landbúnaði væru felldar niður ásamt útlutnings- og
framleiðslustyrkjum til landbúnaðar myndi það stuðla að fimmtungsheildarvexti
alþjóðaviðskipta. Sér í lagi vekur eftirtekt að hvergi yrði vöxtur
alþjóðaviðskipta meiri en með landbúnaðarvörur, enda á markaður með þær
það sammerkt um allan heim að sitja fastur í viðjum styrkja- og
niðurgreiðslukerfa sem vinna meiri skaða en gagn til lengri tíma litið.
Fram hjá þeirri staðreynd verður ekki litið að ávinningur af frjálsræði í
alþjóðaviðskiptum með landbúnaðarvörur er meiri en í öðrum greinum. Sú
staðreynd atvikast af því að styrkjakerfi og höft á landbúnaði eru
framleiðslubjagandi í eðli sínu. Sökum þessa stuðlar afnám styrkja og tolla að
því að virkja á nýjan leik samband framboðs og eftirspurnar á mörkuðum
Ísland og alþjóðaviðskipti
7
með landbúnaðarafurðir. Ef marka má nýlegar rannsóknir má áætla að stærsti
hluti þess velferðarábata sem verður til við afnám tolla og styrkjakerfis myndi
renna til Vesturlanda en um 40% af velferðarábatanum myndu hins vegar falla
þróunarríkjum í skaut. Ekki þarf að fjölyrða um það, að sé ábatinn reiknaður
sem hlutfall af landsframleiðslu vænkast hagur þróunarlanda margfalt á við
hag Vesturlanda.
Í umræðu um þróunarhjálp hefur því verið haldið fram að afnám
viðskiptahindrana sé greiðasta leiðin til að lyfta hundruðum milljóna manna
í þróunarlöndum upp úr sárri fátækt og að viðskiptahvetjandi aðgerðir séu
eina færa leiðin til að soltnir íbúar þróunarlanda fái tækifæri til að lifa á annan
máta en frá höndinni til munnsins. Niðurstöður rannsókna skjóta stoðum
undir þessa fullyrðingu enda er það einörð skoðun skýrsluhöfunda að afnám
viðskiptahindrana á framleiðsluvörur þróunarríkja sé besta þróunaraðstoð
sem völ er á og að Íslendingar eigi að ganga fram fyrir skjöldu í þessum efnum
og hvetja aðrar G10-þjóðir til hins sama.
Tiltölulega lágt framlag þróunaraðstoðar sem hlutfall af landsframleiðslu
þróunarríkis hefur mikil áhrif á hagvöxt á hvern einstakling í þróunarlandi.
Hins vegar er jaðarábati aukinnar þróunaraðstoðar tiltölulega lítill. Ef litið er
til hagtalna í álfunni á árunum 1970-1995 kemur í ljós að hagvöxtur á mann
dróst saman samfara vaxandi þróunaraðstoð, þar sem hún hefti efnahagslega
framþróun og hvata til viðskipta. Á sama tíma líta sömu þjóðir og veita
þróunaraðstoð fram hjá því að afnám viðskiptahindrana myndi örva
efnahagslíf þróunarríkjanna þar sem frumkvöðlar í löndunum myndu finna
leiðir til að framleiða vörur á hagkvæmari máta en nú er gert - án
þróunaraðstoðar.
Sökum þessa má þróunaraðstoð sín lítils í samanburði við alþjóðaviðskipti.
Rannsóknarmiðstöð um samfélags- og efnahagsmál
8
Með þróunaraðstoð fylgir gjarnan sá böggull skammrifi að stjórnvöld í
fjarlægum löndum íhlutist um hvernig útdeila skuli fjármagni sem leiðir til
óhagkvæmrar nýtingar framleiðsluþátta. Alþjóðaviðskipti, t.a.m. með
landbúnaðarvörur þróunarlanda, eru hins vegar til þess fallin að stuðla að
hagkvæmustu nýtingu takmarkaðra framleiðsluþátta, enda er það erlendum
framleiðanda í hag að uppskera hvers árs sé hámörkuð í þróunarlandi.
Sá sem fellir niður viðskiptahindranir hagnast síst minna en sá sem getur
aukið útflutning vegna þessa. Rannsóknir á helstu gangráðum hagvaxtar í
heiminum gefa til kynna að þau lönd sem aukið hafi veg fríverslunar hafi búið
við hæst langtímahagvaxtarstig. Þó ber að líta til þess að ekki er um klárt
orsakasamhengi að ræða, þar sem ógerningur er að einangra fríverslun frá
öðrum hagstjórnaraðgerðum. Hins vegar má benda á að ekki fyrirfinnst eitt
einasta dæmi þess að lokað hagkerfi hafi notið langvarandi hagvaxtar en hins
vegar má finna mýmörg dæmi um samspil afnáms viðskiptahindrana og
hagvaxtar ríkja allt aftur til sjöunda áratugar síðustu aldar. Enda skyldi engan
undra: alþjóðaviðskipti stuðla öðrum þáttum fremur að því að lönd sérhæfi
sig í framleiðslu þeirra vara sem þau njóti hlutfallslegra yfirburða í. Kenningin
er síður en svo ný af nálinni - en er jafnrétt nú og hún var þegar
hagfræðingurinn David Ricardo setti hana fram við dagsbrún nítjándu aldar.
Í kenningunni er bent á að sérhver þjóð eigi að sérhæfa sig í framleiðslu þeirra
vara sem hún hafi hlutfallslega yfirburði í framleiðslu á - þ.e. þeirra vara sem
hún getur framleitt með lægri tilkostnaði en aðrar þjóðir. Með
milliríkjaviðskiptum geti sérhver þjóð því boðið til sölu vörur sem hún
framleiðir á hagkvæmari máta en aðrar þjóðir og fengið í skiptum vörur sem
kostnaðarsamara er fyrir hana en aðrar þjóðir að framleiða. Niðurstaðan er sú
að allar þjóðir hagnast á viðskiptunum, burt séð frá upprunalegi úthlutun,
t.a.m. náttúruauðæva, enda stuðla alþjóðaviðskipti að aukinni hagkvæmni
með sérhæfingu og betri nýtingu framleiðsluþátta.
Ísland og alþjóðaviðskipti
9
Styrkir, innflutningskvótar og höft af ýmsum toga vinna hins vegar gegn því
að þjóðir sérhæfi sig í framleiðslu þeirra vara sem hlutfallslegir yfirburðir
þeirra liggja í. Að sama skapi er velferðartap samfélagsins á fleiri sviðum en
því sem markast af óhagkvæmri framleiðslu. Útflutningsstyrkir voru t.a.m.
algengir á síðustu áratugum í íslenskum landbúnaði vegna þess að eftirspurn
eftir framleiðslu innlendra bænda var takmörkuð á því verði sem þeir buðu á
alþjóðlegum mörkuðum. Að sama skapi kemur óhagkvæmnin fram í því að
innlendir skattgreiðendur eru með útflutningsstyrkjum í raun að greiða niður
verð á vörunni fyrir erlenda neytendur - hér er því um hreina tekjutilfærslu að
ræða. Að sama skapi ber að líta til þess að sóunin sem á sér stað fyrir tilstuðlan
útflutningsstyrkja er enn víðtækari þar sem styrkirnir viðhalda
ósamkeppnisfærri framleiðslugrein í heimalandi.
Sú röksemd heldur varla vatni að mörg þróunarríki séu illa í stakk búin til að
af hafa hag af alþjóðaviðskiptum, þar sem mörg þeirra skorti innviði og
stofnanir til að hafa hag af þátttöku í alþjóðaviðskiptum. Uppbygging
stofnana og annarra innviða samfélagsins er réttilega mikilvæg stoð frjálsra
viðskipta. Án eignarréttar er til lítils að rækta garðinn ef nágranninn getur
óáreittur uppskorið án þess að sá og rækta. Öfugt við það sem gjarnan er
haldið fram í umræðunni eru frjáls viðskipti - markaðshagkerfið - forsendan
fyrir traustum innviðum.
Eins og drepið var á að ofan hafa frjáls alþjóðaviðskipti bein áhrif á þjóðarhag
í gegnum samspil gangráða s.s. hagvaxtar, atvinnustigs og nýsköpunar - en að
sama skapi hafa þau mótandi áhrif á stofnanir samfélagsins, lífsgæði, frið og
nýsköpun um víðan völl. Sér í lagi eru samkeppni og eignarréttur sterkur
hvati til nýsköpunar. Enda liggur það í hlutarins eðli; samkeppni á milli
framleiðenda er sterkasti hvatinn til bættra framleiðsluferla og aukinnar
hagkvæmni, enda er óhagræði myllusteinn um háls frjálsrar samkeppni sem
Rannsóknarmiðstöð um samfélags- og efnahagsmál
10
aðeins næst fyrir tilstuðlan haftalausra alþjóðaviðskipta. Samkeppni í
framleiðslu kallar enda á stöðuga framþróun sem finnur sér farveg í gegnum
nýsköpun og hugvit einstaklinganna.
Viðskiptastefna Vesturveldanna, sér í lagi Evrópusambandsþjóðanna, G10-
ríkjanna og Bandaríkjanna, í málefnum landbúnaðar hefur lagt lamandi hönd
á alþjóðleg viðskipti með landbúnaðarvörur. Ríkin rembast eins og rjúpan við
staurinn og auka í sífellu framleiðslu sína á landbúnaðarafurðum og vernda
innlenda framleiðslu í of ríkum mæli gegn innfluttum afurðum, t.a.m. frá
þróunarlöndunum
Umræða um niðurfellingu viðskiptahafta á þróunarlöndin er talsverð en
framkvæmdin hefur legið á milli hluta. Þannig þarf ekki að velkjast í vafa um
að verulega hallar á vaxtarmöguleika þróunarríkja á meðan verndarstefna
Vesturveldanna beinist gegn framleiðslu þróunarríkja á landbúnaðarvörum.
Þrátt fyrir hugsanlega mikinn ágóða af afnámi viðskiptahindrana stunda
næstum öll stjórnvöld inngrip í alþjóðaviðskipti af einhverjum toga. Það getur
reynst þrautinni þyngra að aflétta viðskiptahindrunum og draga úr styrkjum
til greina sem hafa notið þeirra um árabil.
Síbreytilegt umhverfi stjórnmála stuðlar að því að stefna stjórnvalda er lítt
breytanleg gagnvart málefnum sem eiga sér öfluga talsmenn í gegnum
sérhagsmunahópa, s.s. bænda og annarra framleiðenda. Að öllu jöfnu álíta
stjórnmálamenn það ekki vænlegt frá pólitísku sjónarmiði að tala fyrir
opinberum stjórnvaldsaðgerðum sem munu leiða til atvinnumissis fyrir hóp
einstaklinga. Skiptir þá engu máli hversu fáa einstaklinga um ræðir eða
hversu mikill ábati og velferð myndi fylgja í kjölfarið fyrir heildina. Í annan
stað getur það verið hagkvæmara fyrir stærri þjóðir að fella ekki niður
Ísland og alþjóðaviðskipti
11
viðskiptahindranir í einni svipan heldur að fylgja gangi mála á
alþjóðavettvangi.
Ísland ætti því að stefna að því að aflétta viðskiptahindrunum eins fljótt og
unnt er án tillits til hvort aðrar þjóðir geri slíkt hið sama. Slík stefna myndi
stuðla að auknum hagvexti og þjóðfélagslegri velferð til langs tíma litið og
stuðla að því að íslenskt hagkerfi geti blómgast enn frekar fyrir atbeina
þekkingar og sérhæfingar - til hagsbótar öllum þorra manna - jafnframt því að
leggja lóð á vogarskálina í þeirri viðleitni að styðja þróunarlöndin til
sjálfshjálpar.
Rannsóknarmiðstöð um samfélags- og efnahagsmál
12
1. Inngangur
Undanfarinn áratug hefur Ísland siglt hraðbyr í frjálsræðisátt. Fjármagnsflutningar
hafa verið gefnir frjálsir, skikki komið á ríkisfjármálin og skuldir
greiddar, ríkisfyrirtæki einkavædd, skattar á fyrirtæki lækkaðir og rammi
hagstjórnar er orðinn eins og best verður á kosið. Á minnsta kosti einu sviði
hefði þó mátt ganga hraðar fram - á vettvangi alþjóðaviðskipta.
Á Íslandi ríkir afturhald þegar kemur að fríverslun og til marks um það er
landið í hópi hinna svo kölluðu G10-ríkja, sem saman standa af Íslandi, Ísrael,
Japan, Kóreu, Líktenstein, Máritíus, Noregi, Sviss og Tævan - en ríkin eru með
mestu verndarstefnuna í landbúnaðarmálum af öllum löndum
Alþjóðaviðskiptamálastofnunarinnar (WTO). Þessi ritgerð er skrifuð til að
tíunda kosti alþjóðaviðskipta, til að benda á að Ísland er á þessu sviði í hópi
afturhaldsömustu þjóða heims og til að hvetja ráðamenn til að láta af þessu
afturhaldi, ekki eingöngu með eigin hagsmuni heldur einnig hagsmuni
þróunarlandanna í huga.
G10-hópurinn samanstendur af þjóðum innan WTO sem bundist hafa
böndum og sett sér það markmið að styrkja viðskiptastoðir landanna og
stuðla að því að markmið Doha-lotunnar nái fram að ganga. Þannig hafa
fulltrúar G10-ríkjanna skuldbundið sig til að vinna náið með öðrum
aðildarríkjum í WTO að því að þróa áfram landbúnaðarstefnu landanna
þannig að öll aðildarríki geti unað sátt við sitt.
Ísland og alþjóðaviðskipti
13
Grunnhugmyndir G10-ríkjanna í málefnum landbúnaðar snúa að því að efla
hag landbúnaðarframleiðslu til að styrkja stoðir hennar, m.a. út frá
byggðasjónarmiðum og sögulegum sjónarmiðum. Ríkin hafa jafnan bent á að
mikilvægi innlendrar landbúnaðarframleiðslu felist öðrum þáttum fremur í
öryggis- og umhverfissjónarmiðum og undir svipaðar röksemdir taka flestar
þjóðir innan WTO. Með öðrum orðum, þessi ríki eru hvað áköfust þegar
kemur að því að verja landbúnað og halda viðskiptahöftum á því sviði.
Áhrif G10-ríkjanna á stefnumörkun í alþjóðaviðskiptum með landbúnað eru
meiri en á flestum öðrum sviðum viðskipta. Sökum þessa er mikilvægt að
G10-ríkin falli frá núverandi verndarstefnu í málefnum landbúnaðar og leiði
baráttuna fyrir afnámi verndartolla og annarra hafta í alþjóðaviðskiptum með
landbúnaðarvörur. Þannig eykst velferð í heiminum og þróunarlöndunum
verður hjálpað til að verða bjargálna.
Í desember 2005 munu ríki heims koma saman í Hong Kong og semja sín í
milli um aukið frelsi í alþjóðaviðskiptum. Í þeim samningum verður Ísland á
bremsunni hvað varðar landbúnaðarmál sem eru okkur sjálfum til skaða og
þróunarlöndunum einnig. Okkar helsta niðurstaða er að Ísland eigi að afnema
öll höft og að landið eigi að yfirgefa G10-hópinn fyrir samningalotuna sem
hefst í Hong Kong í desember 2005 og stuðla þannig að aukinni verslun með
landbúnaðarvörur. Ekki eingöngu myndi velferð á Íslandi aukast við það að
höftin yrðu rofin og við myndum leggja lið baráttu fyrir því að þróunarlöndin
hæfu raunhæfa sjálfbæra sjálfshjálp.
Það er löngu ljóst að landbúnaður er óverulegt hagsmunamál fyrir Íslendinga
og í raun er óskiljanlegt að Ísland skuli vera í hópi þeirra ríkja sem reka
harðasta verndarstefnuna í landbúnaðarmálum í heiminum. Enda eru
Íslendingar að meginstefu til talsmenn frjálsra og haftalausra viðskipta, hvort
Rannsóknarmiðstöð um samfélags- og efnahagsmál
14
sem litið er til verslunar, iðnaðar, þjónustu eða annarra sviða hagkerfisins.
Landbúnaður hefur hins vegar setið eftir. Sjálfsagt er ekki um að kenna skorti
á skilningi á gildum frjálsra viðskipta og jákvæðum áhrifum þeirra á
þjóðarhag. Það er hins vegar ekki viðfangsefni þessarar ritgerðar að rekja
hagsögulegar skýringar á því hversu erfitt hefur reynst að opna landbúnað
fyrir frjálsum viðskiptum og hvers vegna landbúnaður er alltaf undanskilinn
í umræðu um hagkvæmni viðskipta. Ef þessi ritgerð fjallaði um gildi frjálsra
viðskipta í verslun, iðnaði eða þjónustu myndu velflestir taka umræðuna sem
gefnum hagfræðilegum sannindum. Eðlilegast væri fyrir Ísland myndi
yfirgefa G10-hópinn fyrir fund Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Þannig
myndi Ísland sýna gott fordæmi og rjúfa samstöðu þessara afturhaldsríkja
auk þess sem áhrif á velferð á Íslandi yrðu nokkur. Nú gæti einhverjum þótt
það óraunhæf niðurstaða að lóð Íslands vigtuðu eitthvað í alþjóðasamningum
sem þessum. En það er nú samt svo að allar sprungur sem hægt er að setja í
G10-hópinn stuðla að því að samstaða innan hans molni og því fyrr sem það
gerist því betra.
Ritgerðin er skrifuð fyrir Rannsóknarmiðstöð um samfélags- og efnahagsmál
(RSE). Höfundar nutu aðstoðar fjöldamargra einstaklinga við gerð hennar og
var fanga víða leitað. Skýrsluhöfundar vilja sérstaklega þakka Birgi Tjörva
Péturssyni, framkvæmdastjóra RSE, fyrir ánægjulegt og gifturíkt samstarf og
hagfræðingunum Axel Hall og Birgi Þór Runólfssyni fyrir margar góðar
ábendingar.
Reykjavík, í desember 2005
Tryggvi Þór Herbertsson
Halldór Benjamín Þorbergsson
Rósa Björk Sveinsdóttir
Ísland og alþjóðaviðskipti
15
2. Hagvöxtur og alþjóðaviðskipti
Engin einn efnahagslegur þáttur er jafnmikilvægur þjóðum og jafn og
stöðugur hagvöxtur en án hans er ógerningur að auka velmegun allra
þjóðfélagsþegna. Málum er jafnan háttað þannig að í uppsveiflu er
vaxtarhraði hagkerfisins yfir meðaltali sem ýtir undir verðbólgu sem getur
haft mjög víðtækar afleiðingar á bæði eigna- og tekjuskiptingu í þjóðfélaginu.
Ef hagvöxtur er hins vegar undir meðallagi bindast böndum stöðnun
hagkerfisins, atvinnuleysi og lægri kaupmáttur launa sem kemur illa við þá
þjóðfélagshópa sem hafa hvað minnsta aðlögunarhæfni á vinnumarkaði.1
Eðli máls samkvæmt er hagvaxtarstig ólíkt á milli landa. Þannig hefur
lífsafkoma í Suður-Kóreu batnað stórkostlega eftir Kóreustríðið á meðan íbúar
Norður-Kóreu lepja dauðann úr skel. Viðlíka umskipti eru engin tilviljun enda
sýnir fjöldi rannsókna að samband er á milli hagvaxtar og hagskipulags, boða
og banna. Markaðurinn hefur sannarlega borið sigurorð af ráðstjórninni. Frjáls
alþjóðaviðskipti hafa ráðandi áhrif á hagvaxtarstig þjóða bæði til skemmri og
lengri tíma og fjöldamörg dæmi eru um að lönd hafi notið mikils hagvaxtar til
langs tíma við það að draga úr hömlum á alþjóðaviðskipti og má þar til að
mynda nefna löndin Kína, Tævan og Suður-Kóreu.
Frjáls alþjóðaviðskipti stuðla þó ekki ein og sér að langvarandi hagvexti landa.
Flestir eru sammála um að auk alþjóðaviðskipta séu tæknibreytingar,
Rannsóknarmiðstöð um samfélags- og efnahagsmál
16
frjálsræði markaða, fjármagnsstofn, mannauður, rannsókna- og þróunarstarf,
auðlindir og stöðugt stjórnarfar - auk vel skilgreinds eignaréttar - allt þættir
sem skipta sköpum fyrir velmegun þjóða. Panagariya (2003) dró þetta saman
í eina málsgrein: " [...] fríverslun er nauðsynlegt en ekki nægjanlegt skilyrði
fyrir langvarandi hagvexti".
2.1 Hagstjórn og hagvöxtur
Helsti mælikvarði á velferð landa er verg landsframleiðsla á mann. Þegar
þróun velferðar og umfang alþjóðaviðskipta í heiminum eru skoðuð sést að
þessir þættir hafa tvímælalaust tilhneigingu til að hreyfast í takti.2 Engu að
síður er erfitt að fullyrða að heildarvöxtur landsframleiðslu á mann í
veröldinni sé tilkomin vegna aukinna alþjóðaviðskipta, enda er ekki hægt að
útiloka að aðrar hagstjórnaaðgerðir hafi leitt til aukinnar velferðar. Hins vegar
er það engum vafa undirorpið að aðgerðir sem miða að því að auka
alþjóðaviðskipti hafi jákvæð áhrif á velferð þjóðfélagsþegna.
Fjöldi rannsókna styður það að sterkt samband sé á milli frjálsræðis í
alþjóðaviðskiptum og hagvaxtar. Þannig reyndu Sachs og Warner (1995b) að
svara því hvort að lönd sem eru opin hafi notið meiri hagvaxtar en þau sem
teljast lokuð á tímabilinu 1970-1989.3 Í ljós kom að vanþróuð lönd sem voru
Ísland og alþjóðaviðskipti